城市規模決定著城市建設品質和城市運行效率，也影響著城鎮化的和要素資源的空間配置。“十四五”規劃提出，要推進以人為核心的新型城鎮化，合理確定城市規模，促進大中小城市和小城鎮協調發展。《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》強調，要促進大中小城市和小城鎮協調發展，推動形成疏密有致、分工協作、功能完善的城鎮化空間格局。因此，合理確定城市規模成為當前完善城鎮化戰略、提升新型城鎮化發展質量的重要路徑。

理性認識城市規模變化的客觀規律

實現科學合理確定城市規模，需要我們理性認識城市規模變化的客觀規律，科學把握我國城市規模變化的客觀條件。城市規模變化存在客觀規律，不僅取決于宏觀經濟發展環境，也取決于單個城市自身條件。城市規模變化在時間上存在階段性，根源在于經濟社會發展和城鎮化的階段變化。社會經濟大多會經歷發展水平從低到高以及發展速度從慢到快再到慢的階段過程，城鎮化也對應地形成三個階段：速度不高、城鎮化率低于25%的初級階段;速度快、城鎮化率提升到60%-70%的加速階段;速度變緩、個體城市與國家總人口的規模變化幾乎一致的城鎮化成熟階段。這在城市規模變化上也直接體現出來，有一個從慢到快再到相對穩定的明顯階段性。如英國、德國等發達國家在快速工業化發展時期，城鎮化率迅速上升，個體城市規模增長也十分迅速，在二戰后進入到城鎮化成熟階段后，個體城市規模變化基本上與國家總人口規模變化總體相近。

與此同時，城市規模變化在不同規模等級城市間表現出明顯差異。過去幾十年里的表現是規模等級較高城市的規模增長較快，特別是特大城市和超大城市的城鎮化貢獻份額上升幅度最大。還需要注意的是，內部的人口流動仍造成區域間城市規模變化的差異巨大。如美國在二戰后總人口增長超過2倍，但“鐵銹地帶”大多城市的規模并沒有增長甚至出現收縮，如底特律，而“陽光地帶”城市的規模則大多增幅巨大，如邁阿密甚至擴大超10倍。此外，對個體城市而言，城市規模還取決于自身承載能力和發展機遇變化。自然區位相對穩定，有較好自然區位的城市通常更早獲得比較優勢，如同等開放條件下的沿海、沿江城市通常會率先發展。而經濟區位則動態變化可能性較大，如交通區位、與超級城市的空間距離、開放環境等的改善均相對容易，甚至成為推動一些城市超常規發展的力量。

準確把握城市規模變化的客觀條件

當前我國全面開啟社會主義現代化建設新征程，城鎮化水平也超過60%，逐步進入城鎮化成熟階段。城市進入宜居、韌性、創新、智慧、綠色、人文城市的新型城市建設新階段，加之我國城市自身特色明顯，合理確定城市規模需要準確把握決定我國城市規模變化的客觀條件。

合理確定城市規模首先要準確把握我國城市的宏觀環境。改革開放以來，我國超大規模的農村剩余勞動力轉移，為經濟增長提供了巨量成本極低的勞動力，城市的數量與規模都得以迅速增長。隨著我國可轉移農村剩余勞動力的減少，人口規模紅利向質量紅利轉變，大規模、低成本人口轉移逐步轉變為小規模、高質量、高成本的人口流動，城市數量與規模擴張的外部驅動力弱化。近年中西部地區經濟發展水平不斷提升，曾經由西向東大規模的省際以及城鄉人口遷移已急速減少，區域分化在向區域均衡轉變。而新發展理念讓人口、土地、生態、城市安全等底線約束不斷升級，外延式城市發展根本難以為繼，全面提升城市品質的內涵式發展得到正式確立。

合理確定城市規模還要積極把握我國城市在市轄空間、戶籍制度和用地管理的個體條件。就市轄空間而言，歐美國家城市基本上是完全城鎮化區域，市域外圍是郊區，郊區之外則是農村。我國城市則有所不同，包含一個歐美國家意義上城鎮化區域的“城市”，即中心城區，還轄有中心城區外由若干中小城鎮和農村組成的郊區。而中心城區之外的空間，正是我國城市相比歐美城市可承載更多發展要素的原因所在。戶籍制度是我國城市必須考慮的另一重要因素，城市常住人口中有大量穩定性不足、流動性很高的非戶籍人口，很容易造成城市間公共資源重復配置，間接增加全國城鎮化的整體成本。當戶籍制度與城鎮等級掛鉤，較高的落戶門檻又降低了流動人口的城鎮化預期，對不同等級城市規模的變化都產生直接影響。此外，用地管理也深刻地影響著我國城市的規模變化。國土空間規劃通常會框定一個較長時期(10—20年)城市建設用地總量，而城市發展是迅速變化且有區域差異的，很容易導致城市用地供給與發展需求間的不匹配，如東部城市用地增長大多低于人口增長，造成用地相對緊缺，城市規模增長必然受限。

因勢因地合理確定城市規模

當前中心城市和城市群正在成為我國承載發展要素的主要空間形式，東中西和南北區域差異并存，不同區域城市面臨的宏觀環境以及自身條件差異明顯，要因勢利導順應城市規模變化的客觀規律，合理確定城市規模。

一是要弱化城市規模的超常規增長預期。雖然城市規模可以隨著技術進步、交通設施改進、污染治理能力增強而逐漸擴大，但城市規模受宏觀環境和自身條件的綜合影響，當前經濟發展從高速度向高質量轉變，城鎮化速度逐步減緩，農業轉移人口市民化成為城鎮化的重點任務，個體城市在確定城市規模時，要徹底改變以往以做大城市規模為關鍵規劃目標的做法，弱化對城市人口規模增長的預期，聚焦城市的高品質生活、高質量發展和高效能治理，推動城市規模的合理有序增長。

二是要因地制宜確定個體城市規模。對于經濟社會發展水平和城鎮化水平均較高的東部地區，除個別超大城市之外，要全面放開落戶或進一步放松城市落戶限制，增加城市用地的有效供給，著力提升中心城市、都市圈和城市群的環境要素承載力，有效發揮中心城市的優勢和中小城市的潛力，促進大中小城市更高水平、更高質量的協同發展。對處于經濟較快發展且環境要素承載力強的中西部和東北地區部分區域，重點是促進人口和土地要素資源向各省省會為中心城市的潛在城市群集聚，增強并發揮中心城市的增長極和輻射帶動作用，適度做大中心城市外圍的中小城市規模，加快構建現代化的都市圈和城市群。而非城市群地區且生態承載力較弱的城市，要充分結合自身經濟區位、開放政策，特別是與中心城市空間距離的改善，條件相對較好的城市可以適度增加人口和土地指標做大城市規模，條件不足的地區則可推動要素合理流出實現城市精明收縮，遵循縣域經濟發展的客觀規律，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。

三是中心城市要加快落實中心區和郊區“一城兩策”。對于以超大城市和特大城市為主的中心城市，發展政策已經明確不再搞一刀切，要加快落地落實精準的、差異化的人口規模、密度和結構等調控政策，做到“一城一策”;有效推進郊區中心城區和外圍郊區的“一城兩策”，合理控制中心城區的人口規模和密度，同時適當放寬郊區落戶條件，積極發揮外圍郊區特別是新城的區位優勢，適當降低郊區的城市落戶門檻，在承接中心城區疏解人口降低中心城區人口密度的同時，強化對成為吸引高質量流動人口的重要載體，更好地發揮中心城市帶動作用，提升我國城鎮化整體質量和效率。(鄧智團)